ur Dagens Nyheter, 27 januari 2004

Den åldrande befolkningen i Sverige orsakar ett produktionsfall på totalt närmare 10 procent under de kommande decennierna. Det blir ett allvarligt hot mot finansieringen av den offentliga välfärden. Den varningen utfärdar SNS Konjunkturråd i sin årliga rapport, som presenteras på DN Debatt.

"Ringholm äventyrar välfärdsreserven"

Befolkningen i Sverige åldras. Att vi lever längre och att många av oss kan se fram emot många angenäma år efter pensioneringen är goda nyheter. Ändå präglas den omfattande diskussionen kring effekterna av en åldrande befolkning av djupa suckar och bekymrade miner.

Det hänger samman med att den demografiska omställningen i Sverige och andra länder får betydande ekonomiska konsekvenser som - med en oklok ekonomisk politik - kan bli mycket besvärliga att hantera. De närmaste åren bör därför utnyttjas för att minska statsskulden och stärka de offentliga finanserna. Det ger ett gott utgångsläge för att möta de kommande offentlig-finansiella påfrestningarna som den åldrande befolkningen leder till.

Årets rapport från SNS Konjunkturråd, "Finanser för framtida välfärd", ägnas åt dessa frågor. Det finns anledning att känna oro för dagens finanspolitik. Den offentliga sektorns sparmål om ett överskott på 2 procent av BNP är för närvarande inte uppfyllt. Åren 2001 och 2002 försvagades det strukturella överskottet med cirka 2 procent av BNP och det är nu cirka 1 procent av BNP, en procentenhet lägre än målet. Vi tvivlar också på de officiella prognoser som visar att målet kommer att uppnås inom några år.

Även om den statsfinansiella situationen fortfarande är rätt robust innebär försvagningen av finanspolitiken att vi riskerar att försitta möjligheten att de kommande åren finanspolitiskt bädda för att bättre kunna hantera de påfrestningar som kommer att prägla svensk ekonomi i framtiden. Dagens finanspolitik bestämmer förutsättningarna för finansieringen av framtidens välfärd.

Förutsättningarna för en långsiktigt ansvarsfull finanspolitik borde vara goda. I spåren av den djupa krisen i början av 1990-talet, och i ljuset av erfarenheterna från 1970- och 1980-talens alltför expansiva finanspolitik, skapades ett medelfristigt regelverk för finanspolitiken. Det omfattar, förutom överskottsmålet, den nya budgetprocessen med dess utgiftstak samt balanskravet för kommuner och landsting.

Fram till nu är erfarenheterna av detta finanspolitiska regelverk goda. Överskottsmålet och utgiftstaken för de statliga utgifterna har bidragit till att konsolidera saneringen av de offentliga finanserna. Överskottsmålet överträffades med råge under några år och utgiftstaken har medfört att utgiftsandelen kunnat minska till cirka 55 procent av BNP.

Men åren strax före millennieskiftet var också en tacksam tid att bedriva ekonomisk politik i. Den starka ekonomiska återhämtningen efter 1990-talskrisen ledde till några år med hög ekonomisk tillväxt och därmed ökade skatteintäkter. Därtill medförde börsuppgången extraordinära skatteintäkter. En snabbt minskande arbetslöshet och ökande sysselsättning bidrog till lägre offentliga utgifter. Det var möjligt att kombinera höga överskott i de offentliga finanserna med såväl skattesänkningar som ökade offentliga utgifter inom vissa områden.

De målkonflikter, som under några år doldes av den mycket goda statsfinansiella utvecklingen, mellan behovet att bädda för framtiden i form av överskott i de offentliga finanserna, önskemål om sänkta skatter respektive ökade offentliga utgifter kommer nu alltmer i förgrunden. Återhämtningens rekordår för de offentliga finanserna är definitivt över.

Den demografiska utvecklingen sätter de offentliga finanserna under press från två håll. Dels kommer den att minska den potentiella tillväxttakten i svensk ekonomi.

Våra beräkningar indikerar att den blir 0,3 procentenheter lägre per år fram till 2030, vilket ackumulerat över perioden innebär ett produktionsbortfall på närmare 10 procent. Eftersom tillväxten i skatteunderlaget är mycket nära kopplad till produktionsutvecklingen i ekonomin är den minskade tillväxten ett hot mot finansieringen av det offentliga välfärdssystemet.

Dels leder den demografiska utvecklingen till ett stigande tryck på ökade offentliga utgifter från runt år 2015 och framåt. Det beror på ökande kostnader för pensioner liksom ökade kostnader för sjuk- och hälsovård samt äldreomsorg när andelen äldre ökar.

Med dagens skattesatser och utan särskilda åtgärder på utgiftssidan kommer denna press på de offentliga finanserna att leda till växande underskott och en accelererande skuldsättning. Det är en ohållbar utveckling och den kommer förr eller senare att tvinga fram åtgärder så att den offentliga sektorns budgetrestriktion upprätthålls.

När det gäller pensionssystemet har många av de svåra avvägningarna mellan finansiering i dag eller i framtiden och utgiftsnivåernas utveckling redan gjorts. För den övriga offentliga sektorn är det hög tid att göra motsvarande avvägningar. Om saldomålet uppnås de kommande åren, och givet de beräknade överskotten inom ålderspensionssystemet, så är den statliga sektorns implicita överskottsmål mellan noll och en procent fram till år 2010.

Det är inte tillräckligt för att någon "välfärdsreserv" ska kunna ackumuleras. Skulle skattetrycket tillåtas öka i takt med att skattebaser krymper och utgifter stiger behöver skattekvoten öka med cirka 5 procentenheter fram till år 2030.

Alternativet är att de offentliga finanserna den närmaste tiden förstärks med motsvarande 2 till 3 procentenheter. Med det lägre överskottet stabiliseras statsskulden fram till år 2050. För att uppnå en verkligt hållbar utveckling måste skatter höjas eller utgifter sänkas (eller både och) så att sparandet initialt blir cirka 3 procent av BNP. I och med att dagens räntekostnader då ersätts med avkastningen på en uppbyggd förmögenhet kan statsskulden stabiliseras även på riktigt lång sikt.

För att hantera såväl dagens som morgondagens utmaningar på ett samhällsekonomiskt rimligt sätt bör finansministern nu prioritera att finanspolitiken stramas upp. Våra rekommendationer kan sammanfattas i sex punkter.

Ett mer ambitiöst överskottsmål för staten. Vi förordar att överskottsmålet modifieras i två avseenden. Dels bör dagens mål som är formulerat för hela den konsoliderade offentliga sektorn, det vill säga staten, ålderspensionssystemet samt kommuner och landsting, definieras om till ett separat överskottsmål för den statliga sektorn. Dels bör överskottsmålet bli mer ambitiöst.

Statens finansiella sparande i genomsnitt över konjunkturcykeln bör vara 1 procent av BNP fram till år 2015. Med ett beräknat överskott i ålderspensionssystemet på cirka 2 procent av BNP de närmaste åren skulle det innebära ett totalt finansiellt sparande i offentlig sektor på 3 procent av BNP i stället för dagens målsatta 2 procent.

Överskott genom lägre utgifter. Överskottsmålet bör uppnås genom reducerade utgifter snarare än höjda skatter. Förutsättningen för att klara det nuvarande överskottsmålet är att regeringen lever upp till utgiftsprognoserna som för närvarande sträcker sig fram till 2006 då de takbegränsade statliga utgifterna beräknas minska något som andel av BNP. Därutöver bör ambitionen vara att ytterligare minska de offentliga utgifterna med cirka 1 procent av BNP bland annat genom att ta till vara att de demografiska förändringarna faktiskt leder till lägre offentliga utgifter de allra närmaste åren. Framför allt är det viktigt att detta utrymme inte tas i anspråk för att höja andra utgifter.

Tydlig strategi för utgiftstaken. Utgiftstaken bör bestämmas utifrån en tydlig politisk strategi för utvecklingen av de statliga utgifterna som innebär att de statliga utgifterna som andel av BNP bör fortsätta att minska de kommande åren.

Större budgeteringsmarginal. Vidare måste hanteringen av budgeteringsmarginalen under utgiftstaken stramas upp betydligt. Vår rekommendation är att budgeteringsmarginalen döps om till konjunkturmarginal, att dess miniminivå sätts till 1 procent av utgiftstaket samt att det införs en regel som förbjuder att konjunkturmarginalen tas i anspråk för varaktiga utgiftsökningar.

Modifiera kommunernas balanskrav. Balanskravet på kommunerna bör därför modifieras så att det inte försvagar de automatiska stabilisatorerna och så att man kan undvika rent procykliska inslag i kommunernas utgifter. En möjlighet är att kommunernas skatteunderlag beräknas på ett genomsnitt av beskattningsbara inkomster över tre till fem år vilket skulle minska konjunkturkänsligheten i kommunernas finanser.

Ökad transparens kring finanspolitiken. Sist men inte minst behövs insatser för att förbättra transparensen kring finanspolitiken. Tolkningen av de finanspolitiska målen bör redovisas tydligt och öppet liksom överväganden bakom beslut om nivåer på utgiftstak, saldomål för enskilda år eller den övergripande finanspolitikens inriktning. Det är också viktigt med en öppen och positiv inställning till att i efterhand utvärdera och följa upp finanspolitiken, något som borde vara en viktig uppgift för riksdagen och dess finansutskott. Framför allt bör antaganden och förutsättningar bakom utgiftsprognoserna i regeringens budgetförslag redovisas tydligt och prognoserna bör också systematiskt följas upp och utvärderas.

Martin Flodén, Fil doktor i nationalekonomi, Handelshögskolan i Stockholm
Stefan Lundgren, Docent i nationalekonomi, vd för SNS
Erling Steigum, Professor i nationalekonomi, Handelshögskolan i Oslo
Hans Wijkander, Professor i nationalekonomi, Stockholms universitet